暴雨后的深思：城市综合防灾减灾体系如何建立

7月20日，受强降雨影响，河南郑州遭遇洪涝灾害。江苏消防救援总队徐州支队奉命连夜赶到，并迅速安装设备抽水排涝。新华社记者郝源摄

台风“烟花”即将进入安徽东部地区，安徽马鞍山市应急管理、水利、电力等部门全力备战，加强防汛物资储备、灾害隐患巡查排险、重要基础设施安全防护等工作，保障市民生命财产安全。新华社记者周牧摄

7月24日，中国安能应急动力舟桥赶到卫河鹤壁市浚县新镇镇彭村段进行决口封堵作业（无人机照片）。新华社记者张浩然摄

  近期河南省郑州市遭遇特大暴雨，人们在密切关注城市恢复的同时，也重新唤起对海绵城市、韧性城市建设的思考。

  2016年，郑州市成为河南省海绵城市建设试点。按照《郑州市城市总体规划（2017-2030）》，到2020年郑州已投入534.8亿元建设海绵城市，主城区达到海绵城市建设要求的面积约占建成区总面积的22.5%。

  然而近日郑州在暴雨中的表现并不尽如人意。“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的海绵城市失效了？

  接受记者采访的专家们表示，目前社会上对海绵城市的建设有很多误解，事实上，中国大部分城市并没有真正建成“海绵城市”。

  一方面，海绵城市的核心是回归自然，这种建设效果不会立竿见影，更多情况下是海绵城市没有建设到位；另一方面，当类似概念被应用于基础设施建设后，由于建设过程中理解不到位，片面工程化、形象化，也有个别地方将“海绵城市”当成拉动GDP的工具。

  部分海绵城市试点也难逃内涝

  海绵城市,是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。

  2013年12月，中央城镇化工作会议上提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’”，拉开了海绵城市建设序幕。

  2015年，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，在当年和2016年确定了两批共30个海绵城市建设试点。对这些试点城市，中央财政给予专项资金补助，金额按城市规模确定每年4-6亿元不等。

  这30个海绵城市试点由国家财政部、住房和城乡建设部、水利部三部委共同组成评审专家组选出，首批分别为重庆市、迁安市、白城市、镇江市、嘉兴市、池州市、厦门市、萍乡市、济南市、鹤壁市、武汉市、常德市、南宁市、遂宁市、贵安新区和西咸新区共16个；第二批为福州市、珠海市、宁波市、玉溪市、大连市、深圳市、上海市、庆阳市、西宁市、三亚市、青岛市、固原市、天津市、北京市共14个城市。

  事实上，即使是试点的这30个海绵城市，在雨季也难免出现内涝。

  比如在河南省鹤壁市，今年7月17日起遭遇大范围连续性特大暴雨，全市多地内涝，部分小区地下室积水严重；在山东省济南市，今年7月以来也因暴雨出现严重内涝，部分市民被困；7月10日，一场强降雨突袭四川盆地后，遂宁市也出现内涝。

  但也有一些试点城市效果明显。比如湖北省武汉市在2016年打造青山、汉阳四新两大海绵城市示范区，在去年汛期降雨最高峰时，均未出现渍水；在重庆已完成的42.1平方公里的“海绵城市”建设试点县区，内涝现象也相对较少。

  针对海绵“吸水不灵”的现象，住建部曾发文指出，海绵城市建设“不会立竿见影、一蹴而就”。

  遂宁市住建局相关负责人近日在接受媒体采访时解释，日前遂宁积水系瞬时雨量太大所致。尽管如此，改造后，积水消退的速度还是比以前更快。

  极端天气下，海绵城市被误解

  在住建部海绵城市建设技术指导专家委员会副主任委员、北京大学景观设计学研究院院长俞孔坚看来，海绵城市往往被当作幌子滥用，“事实上，中国大部分城市并没有真正建成‘海绵城市’。”

  他告诉中国城市报记者，海绵城市的核心是基于自然给水更大的空间，让自然河道、湿地、绿地发挥作用，不是投入巨资建设孤独的灰色基础设施。

  建设过程中的理解不到位，片面工程化、形象化，往往导致实际落地中不乏挂羊头卖狗肉的“海绵城市”，将“海绵城市”当成拉动GDP的工具。

  “现在不少人对海绵城市有误解。”中国水工业互联网站CEO张颖夏也对中国城市报记者表达了类似感受。

  针对广受关注的郑州暴雨，张颖夏表示这次降雨属于极端天气，短时间内的强降雨已远远超过一般城市应对内涝的强度。当城市的排水系统和防洪系统都失效时，海绵城市也无能为力。

  今年4月，国务院办公厅发布《关于加强城市内涝治理的实施意见》，其中提出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系。

  按此对照，此次河南省的暴雨已经进入“超标应急”阶段。

  据中国气象局披露，7月17日8时至21日6时，河南省平均降水量达141毫米、郑州市平均降水量452.6毫米。过去，郑州全年平均降水量仅641毫米，相当于不到4天时间，郑州就下了过去近一年的雨量。

  在7月28日国新办举行的新闻发布会上，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、应急管理部副部长兼水利部副部长周学文也给出了一组官方数据：7月20日郑州降雨最大时，一小时降雨量达到201.9毫米，已突破我国大陆小时降雨量的历史极值。

  “不应过分夸大海绵城市的作用，更不能因此就一棒子打死。”张颖夏说。

  城市快速发展，亟需补短板

  多趟火车、公交被困，地铁遭灌水，街头多处可见汽车被冲走……在海绵城市不被神化的前提下，郑州在此次暴雨中是否也暴露了短板？在哪些方面需要引起反思？

  20年前，俞孔坚就曾提出倡导生态优先的“反规划”。他认为，城市规划之初，城市给水的空间严重不足，在不该建设的河漫滩和低洼地搞“三通一平”，城市建设摊大饼，不透水铺装面大，从而导致几乎中国所有城市都缺乏抵御城市内涝灾害的能力；黄河流域城市的历史经验是城区有大量分布均匀的池塘。

  “在过去快速城镇化建设中，我们没有吸取古老智慧，过分依赖灰色基础设施，基于人工管道和水泵的排水系统不能适应强降雨的季风气候，城市缺乏韧性；自然系统，包括绿地、湿地、河流没有能够发挥应有作用，水泥堤坝把城市与城市河流隔开，地面径流不能迅速排入自然水系。在具体设计中，没有充分考虑利用绿地和自然洼地排水，道路普遍低于绿地，大部分绿地没有能够发挥海绵作用。”俞孔坚说。

  他认为，如果城市扩张之初能够遵循生态优先的“反规划”，在绿地设计中又能遵循利用自然的“大脚革命”设计理念，今天城市内涝问题完全可以避免。

  而从宏观角度上来说，“排水跟不上城市发展”或许也是诸多城市遭遇内涝不可忽视的原因之一。

  近几十年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。

  在此背景下，我国进入补短板和还欠账的阶段。

  柳州市自然资源和规划局副局长覃融曾表示，一些发达国家城市基础设施投资中地上和地下比重几乎达到1：1，而在我国一些地方，长期以来乐于搞看得见的“地面形象”，忽视投入大、见效慢的“隐蔽工程”，地下基础设施建设难以满足城市防洪抗涝需求。

  海绵城市就意味着高昂投入？

  那么，我们今后是否需要建设更多的城市地下管道排水、大型地下蓄水设施？

  俞孔坚对此持否定观点。他认为，欧美大城市的降雨四季分布比较均匀，雨水管网建设和利用比较经济。而在季风性气候下，中国大部分城市为满足瞬时降雨而设计的高标准排水管道和泵站造价和维护成本高昂，对水情的弹性适应能力低下，且将珍贵的雨水排掉。

  随着全球气候的剧烈变化，那些被认为有完善地下排水系统和洪涝防范工程的欧美城市，如最近的德国，同样遭受惨重的洪涝灾害，也在反思工业时代的灰色基础设施的弊端，寻求更富有弹性的生态治水途径。

  防洪堤坝、沿江岸水泥护坡等这些工程项目构成的基础设施，由于其没有生命的钢筋水泥特性，被业内统称“灰色基础设施”。

  这恰与“海绵城市”的理念背道而驰。

  自然积存、自然渗透、自然净化——三个“自然”是海绵城市的核心宗旨，指的是利用自然来净化大量的面源污染，利用自然来滞蓄雨水，利用自然系统来沉淀、过滤、净化，继而补充地下水。

  与此伴随而来的另一个备受关注的问题是：建设海绵城市、韧性城市，是否意味着动辄要花费庞大的资金投入？

  张颖夏并不认同，“海绵城市的初心，是利用绿色生态的方法解决源头雨水的问题，是花小钱办大事。”他表示，前提是不乱借海绵城市的名义去挪用资金。像郑州这样花费500多亿元建设海绵城市项目的，并不多见。

  记者查阅《郑州市城市总体规划(2017-2030年)》，显示到2020年，郑州建筑与小区海绵设施总投资57.5亿元，城市道路海绵设施总投资137.1亿元，城市绿地总投资139.9亿元，城市水系总投资138.1亿元，污水处理厂总投资61.2亿，监测与管控能力建设1亿元。

  这些数字叠加起来，2020年郑州建设海绵城市项目总投资是534.8亿元，其中主城区范围海绵城市建设工程总投资约471.1亿元。

  浙江工业大学海绵城市研究中心主任陈前虎认为，在理解海绵城市建设时，不应将其与雨水管网、地下蓄水池等工程型、应急排涝措施混淆。

  防洪涝灾害只是海绵城市的功能之一，能应对中小雨的径流蓄滞问题，通过渗、滞、蓄将70%的降雨就地消纳；同时更重要的功能是改善微气候条件，通过生态绿化改善城市的热岛效应，省下不必要的能耗，应对极端气候。

  俞孔坚也表示，尽管自海绵城市建设以来，一定程度上确实改善了试点城市内涝的问题，但由于它未被某些城市完全理解，在实施过程中出现了部分偏差——特别是一些开发商、投资商将其从一个绿色的途径转变成灰色的途径，无限制地将投资做大，导致公众认为“海绵城市”投资成本很高，效益却不明显。

  韧性城市被加速提上日程

  暴雨过后，也让人们重新审视：城市防灾能力建设的下一程该如何布局？

  “回归自然，建设韧性城市。”接受记者采访的专家们不约而同地给了这一答复。

  张颖夏对记者表示，郑州面对极端天气的应急管理并不合格，比如应加大力度向社会发布预警避险信息，对易涝区段及时封路，必要时停工、停学等。

  郑州暴雨后，国家层面也迅速强调了预警机制。7月26日，国家发改委发布关于加强城市重要基础设施安全防护工作的紧急通知，一旦出现极端天气等非常情况，要坚决即时启动最高等级响应，该停学的停学，该停工的停工，该停业的停业，该停运的停运；对隧道、涵洞等易涝区段，要及时警戒并采取封路措施，有序疏散群众。

  而这，正是韧性城市的应有之义。“韧性”，就是当一个系统受到外界冲击的时候，其承受冲击和自我恢复的能力。

  “建设韧性城市，并不是说让城市完全避免遭遇破坏，而是说在遇到这些灾害冲击的时候，城市有生存、恢复、适应并发展的能力。”奥雅纳董事、城市创新中心总经理张祺对中国城市报记者说道。

  他表示，城市发展到一定阶段、一定规模以后，城市的不可控、不可预见性、不确定性越来越多，韧性城市受到了越来越多的关注，国家也首次将“韧性城市”写入“十四五”规划纲要。

  “从理论和实践来看，任何一个城市都会面临压力和冲击。其中，压力是周期比较长、慢慢积累的过程，比如气候变化，交通拥堵；冲击则是瞬间的，比如暴雨、暴雪、地震、新冠肺炎疫情等等。”张祺说。

  对于建设韧性城市，他提出三个要素，首先要有预警机制；其次是在冲击下能迅速作出反应，不让城市瘫痪；最后是修复，是一个城市能够快速恢复到正常生活的一个状态。

  但韧性城市的建造也并非易事。张祺表示，这是一个系统性的工程，它横跨了从经济产业，到生态、水、建筑、交通、基础设施、城市治理、政府制度等，覆盖了城市发展设计的所有专业。

  参考国外的一些经验，他们通常会成立一个以市长牵头的韧性首席官，以便更好做到整合、调动、配置资源。比如南非开普敦就是一个典型案例。

  同时应当在城市规划与设计阶段的初级阶段，就将韧性城市功能纳入城市系统的各个方面。且力图在灾后恢复过程中，变事故应对为适应性学习，变“输血式”重建为“有机恢复”，提升城市灾后“自愈能力”。

  俞孔坚认为，我们的城市建设往往缺乏韧性思维，设计太过机械，功能分区太过明显，模式太过单一，过分依赖工业技术而放弃了自然系统的自我调节能力和韧性，影响其应对洪涝、病毒蔓延等自然灾害的韧性。一个城市是否具有生态韧性，尤其是水韧性，根本上取决于其自然系统是否健全。而海绵城市正是韧性城市的核心概念之一。

  地铁、地下停车场应配备有效防洪设施

  面对类似极端天气下的洪涝灾害，城市也并非完全束手无策。

  张颖夏就对记者举例提出了一些能相对降低损失的措施，比如加大对防洪设备的投入。

  就像高层住宅强制安装消防、喷淋系统一样，他呼吁，针对如地铁、地下停车场、地下室入口类似的易涝点，必须配置有效的防洪设施，比如沙袋、铝合金或塑料防洪挡墙，并开展日常演练，而类似的投入成本并不算高昂。

  另外，他以新加坡为例告诉记者，在住房设计上，很多新加坡高层的一楼都不住人，而是空荡荡的柱子。一方面居民可以在一层走路、休息、游戏和活动，另一方面也可以为楼外面积腾退出更多的绿化空间，雨水可以直接渗入到草地，把水储存在泥土层。

  危机中往往也孕育着新机遇。张祺表示，2008年全球金融危机以后，有些城市没落，有些城市则快速崛起，比如国内的杭州、成都、深圳就利用这种危机给城市发展创造了新机会。

  “这也就是为什么发达城市或大城市的韧性通常要高一些。因为他们通常发展得很快，面临冲击非常多，在这个过程中城市也能够不停地与时俱进，不停地爆发出新的活力，所以韧性也越来越强。”张祺说。

  郑州以及和它有类似经历的城市，能否经历危机后涅盘开新局？还有待观察。